Основой теплоэнергетики являются тепловые электростанции (ТЭС), использующие органическое топливо (преимущественно газ, уголь и мазут как резервное топливо). В крупных населенных пунктах чаще всего строят теплофикационные электростанции или теплоэлектроцентрали (ТЭЦ), снабжающие потребителей не только электроэнергией, но и теплом, а вблизи мест с дешевым топливом – конденсационные электростанции, предназначенные для выработки только электроэнергии.
Частью теплоэнергетики является отрасль жилищно-коммунального хозяйства (ЖКХ), потребляющая тепловую энергию для отопления и горячего водоснабжения. Границу между теплоэнергетикой и сферой ЖКХ условно возможно провести по видам потребителей. Физические лица, проживающие в многоквартирных домах, составляют основу потребителей ЖКХ.
При реорганизации РАО «ЕЭС России» теплогенерирующие активы были распределены между оптовыми генерирующими компаниями (ОГК) и территориальными генерирующими компаниями (ТГК). В ОГК вошли электростанции, работающие по конденсационному циклу, в ТГК – теплофикационные электростанции, находящиеся в основном в городах.
Кроме ОГК и ТГК в субъектах Российской Федерации работают иные независимые производители, эксплуатирующие теплогенерирующее оборудование, владельцами которых являются как муниципальные образования, так и прочие субъекты рынка.
Ключевым нормативным актом, определяющим основные направления государственного регулирования сферы теплоснабжения, является Федеральный закон от 27 июля 2010 года N 190-ФЗ «О теплоснабжении».
Предметом регулирования закона являются:
Закон является логическим продолжением развития отношений в сфере теплоснабжения, заложенными Федеральным законом от 26 марта 2003 г. N 35-ФЗ «Об электроэнергетике», при том, что современная система отопления в России организована как система централизованного теплоснабжения.
Экономическая модель ценообразования и тарифообразования регулируется постановлением Правительства РФ от 22 октября 2012 г. N 1075 «О ценообразовании в сфере теплоснабжения».
Инвестиционная деятельность и территориальное планирование по созданию, функционированию, развитию систем теплоснабжения регулируется постановлением Правительства РФ от 31 декабря 2009 г. N 1225 «О требованиях к региональным и муниципальным программам в области энергосбережения и повышения энергетической эффективности» и постановлением Правительства РФ от 22 февраля 2012 г. № 154 «О требованиях к схемам теплоснабжения, порядку их разработки и утверждения». Постановление Правительства 410 от 05.05.2014 "О порядке согласования и утверждения инвестиционных программ организаций, осуществляющих регулируемые виды деятельности в сфере теплоснабжения, а также требований к составу и содержанию таких программ (за исключением таких программ, утверждаемых в соответствии с законодательством Российской Федерации об электроэнергетике)".
Мотивация к энергосбережению регламентирована в Федеральном законе от 23 ноября 2009 г. N 261-ФЗ «Об энергосбережении и о повышении энергетической эффективности и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации».
Техническое регулирование качества поставляемого коммунального ресурса и правила предоставления коммунальных услуг регламентируются постановлением Правительства РФ от 6 мая 2011 г. N 354 «О предоставлении коммунальных услуг собственникам и пользователям помещений в многоквартирных домах и жилых домов».
Информационная прозрачность деятельности субъектов отрасли регулируется постановлением Правительства РФ от 30 декабря 2009 г. N 1140 «Об утверждении стандартов раскрытия информации организациями коммунального комплекса и субъектами естественных монополий, осуществляющими деятельность в сфере оказания услуг по передаче тепловой энергии».
Поскольку теплоэнергетика находится в законодательном поле смежных отраслей ЖКХ, некоторые вопросы законодательно регулируются нормативными актами жилищного, коммунального и строительного законодательства:
Специфическая особенность теплоснабжения состоит в том, что предприятия этой одной из самых обширных отраслей страны имеют различную форму собственности и различных собственников, относящихся к малому, среднему и крупному бизнесу; предприятия рассредоточены по всей территории страны и находятся при этом в сфере ответственности органов местного самоуправления. Таким образом, экономика объектов теплоснабжения в значительной степени зависит от исполнительных и законодательных органов власти на местах - в конкретных городах и районах, а также от политической ситуации.
Однако попытки преобразований из центра вызывают противодействие на местах, у региональных властей зачастую недостаточно стимулов для того, чтоб заниматься этим сложным и социально резонансным вопросом.
Как показал проведенный анализ, в Российской Федерации взаимодействие компаний-операторов на рынке тепла с органами власти и прокуратуры, а также тарифными регуляторами, порождает в каждом субъекте Федерации четыре группы конфликтов:
1. Регулирование тарифов теплоснабжающих организаций;
2. Меры по социальной поддержке незащищенных групп населения в субъекте Федерации;
3. Определение прав и обязанностей собственников энергоактивов;
4. Скоординированность механизмов территориального и инвестиционного планирования для обеспечения сбалансированного развития систем теплоснабжения с учетом перспективных потребностей.
2.1. Группа конфликтов «Регулирование тарифов для теплоснабжающих организаций»
Регулирование тарифов на тепловую энергию производится региональными органами исполнительной власти в области государственного регулирования тарифов (далее – РЭК), являющимися структурными подразделениями Администраций субъектов РФ. Тариф на тепловую энергию регулируется в соответствии с Основами ценообразования (Федеральный закон от 30 декабря 2004 г. N 210-ФЗ «Об основах регулирования тарифов организаций коммунального комплекса» и постановление Правительства РФ от 22 октября 2012 г. N 1075 «О ценообразовании в сфере теплоснабжения»).
Позиции губернаторов и глав РЭКов совпадают, так как и губернатор и РЭКи в первую очередь соблюдают интересы региональных администраций.
При регулировании тарифов РЭКи имеют право использовать метод экономически обоснованных затрат, но ограничены устанавливаемыми ежегодно Федеральной антимонопольной службой России (ранее – Федеральной службой по тарифам России) темпами роста тарифов для регионов. В связи с этим, в тарифы невозможно включить все те экономически обоснованные расходы, которые несут теплоснабжающие организации в процессе своей деятельности.
С судебной защитой субъектов тарифного регулирования также ситуация складывается не в пользу теплоснабжающих организаций: в последние годы четко просматривается тенденция принятия судами стороны государства в тарифных спорах. Это проявляется как принятие судебных решений, снижающих или не приводящих к возникновению финансовых обязательств бюджетов субъектов Федерации и бюджетов муниципальных образований.
Ситуация во многом обусловлена социальной политикой России: государство сдерживает уровень расходов на услуги ЖКХ в общем и тепловую энергию в частности для семейных бюджетов, но других источников восполнения выпадающих доходов субъектов рынка не предоставляет.
В ситуации дефицита финансовых ресурсов законодатель и исполнительная власть пользуются правами перекладывать часть финансовой нагрузки, связанной с исполнением социальных функций, на бизнес-структуры.
Политика искусственного сдерживания роста тарифов на коммунальные услуги путем административного давления на процесс тарифного регулирования является бесперспективной. Этот подход не только не способствует снижению нерациональных затрат, но и существенно тормозит институциональные преобразования. В конечном счете, отложенный рост тарифов все равно придется компенсировать, но уже с учетом неизбежных дополнительных потерь с точки зрения эффективности функционирования системы теплоснабжения. Экономический выигрыш может дать только реальная заинтересованность рыночных субъектов в повышении эффективности собственной деятельности.
2.2. Группа конфликтов «Меры по социальной поддержке незащищенных групп населения в субъекте Федерации»
Правительство РФ уделяет особое внимание защите уязвимых потребителей, которым могут быть недоступны коммунальные услуги по экономически обоснованным ценам (тарифам). Отсутствие системных мер по поддержке населения повышает влияние социально-политического фактора в системе теплоснабжения, а также создает угрозу для притока новых инвестиций, без которых может произойти снижение надежности и качества предоставляемых услуг в среднесрочной и долгосрочной перспективе.
В то же время местные власти зачастую в большей степени замотивированы к популистским решениям по сдерживанию темпов роста тарифов «здесь и сейчас», что в долгосрочном плане оказывается отрицательное влияние на отрасль.
При этом методы, не предполагающие адресности предоставления поддержки, являются для экономики и бюджетов самыми затратными. К тому же поддержку в данном случае получает не только тот потребитель, кому она действительно необходима, но и платежеспособный потребитель.
Отсутствие адресности в поддержке эффективных производителей привело к тому, что доля электроэнергии, выработанной ТЭС общего пользования в теплофикационном режиме, снизилась с 34% в конце 1980-х г. до 28% в 2011 г.
Пережог топлива на ТЭС в сравнении с 1992 годом составляет ~37 млн.тут. в год. Количество мелких коммунальных котельных с 2000 по 2011 г. выросло на ~20%. Более чем в 1,5 раза выросло число котельных, сжигающих природный газ.
Таким образом, вместо того, чтобы поддержать человека, поддерживаются на плаву компании-владельцы коммунальных котельных с высокими издержками.
2.3. Группа конфликтов «Права и обязанности собственников энергоактивов»
Провалы с реализацией инвестиционных программ в части регулирования технических параметров теплоснабжения в значительной степени обусловлены пробелами в действующем законодательстве. Четко определены права муниципалитетов не принимать неустраивающие их инвестиционные программы, но не дано никаких прав операторам теплового рынка отстаивать получение необходимых средств для финансирования своих планов.
Частично выявленный пробел заполняется механизмами, описанными в ФЗ «О теплоснабжении», который относит к полномочиям субъектов РФ лишь установление тарифов и контроль за соблюдением исполнения законодательства органами местного самоуправления.
Все полномочия по обеспечению надежного теплоснабжения потребителей возлагаются на муниципалитеты, в числе которых разработка и актуализация схемы теплоснабжения, подготовка к отопительному периоду, рассмотрение обращений потребителей и организация экспертизы и аудита по их требованию. В то же время ст.5.2 закона предусматривает возможность передачи полномочий муниципальных образований на уровень субъекта Федерации по соглашению с ним. Однако у теплового источника, инвестировавшего деньги в развитие тепловой схемы, отсутствуют законодательно закрепленные способы гарантировать возврат своих инвестиций.
2.4. Группа конфликтов «Скоординированность механизмов территориального и инвестиционного планирования для обеспечения сбалансированного развития систем теплоснабжения с учетом перспективных потребностей»
По требованию федерального законодательства в каждом городе долгосрочная схема теплоснабжения (на 15 лет), должна была быть готова еще в 2011 году, но они до сих пор (по состоянию на февраль 2016 года) не утверждены в 8 из 39 городов с населением свыше 500 тыс. человек и в 10% меньших поселений. Сейчас ответственности за отсутствие схемы нет.
Схема нужна, чтобы определить оптимальную работу системы с точки зрения технологии и экономики и рассчитать необходимые инвестиции в теплоснабжение.
Застройщики ожидают источники подключения новостроек от энергокомпаний, которые, в свою очередь, не могут эти источники предоставить, если схема теплоснабжения с инвестиционными программами энергетиков не утверждена.
Вместе с принятием схемы назначается единая теплоснабжающая организация (ЕТО) — крупнейший поставщик тепла в муниципальном образовании, владеющий источниками или магистральными теплосетями. ЕТО получает право заключать контракты с остальными поставщиками и теплосетями в пределах своего тарифа, а потребителям гарантирует надежность теплоснабжения. Как правило, конфликты возникают из–за нежелания давать статус ЕТО крупной генерирующей компании — это грозит закрытием котельных, неэффективных на фоне крупных ТЭЦ, и ликвидацией теплосетей, принадлежащих муниципалитетам или аффилированным с ними компаниям.
Рассмотрим два примера конфликтов между владельцами ТЭЦ и котельных – принятие схем теплоснабжения в городах с населением свыше 500 тысяч жителей Красноярске и Челябинске.
Челябинск: обсуждения в 2015-2016 годах проекта схемы теплоснабжения закончились конфликтом компаний «Фортум» и «Мечел-Энерго». Челябинский филиал ООО «Мечел-Энерго» выразил протест против предложенной схемы развития городских теплосетей и выступил против озвученной представителями финского энергоконцерна идеи создания монополии по теплоснабжению Челябинска. Недовольство компании также вызвали планы по работе актива энергоконцерна «Фортум», Челябинской ТЭЦ-3: разработчик схемы теплоснабжения предложил подключить к ТЭЦ -3 потребителей Металлургического района – в ущерб планам по реконструкции.
Кроме того, представители обеих сторон конфликта заявили, что администрация Челябинска затягивает с утверждением схемы теплоснабжения Челябинска на период с 2015 по 2019 годы.
По словам энергетиков, это препятствует модернизации сетей и другого оборудования, а также может повлиять на качество оказываемых населению услуг.
Сити-менеджер, в свою очередь, заявил, что схема теплоснабжения является стратегическим объектом, который включает вопросы развития города, показывает перспективы развития системы теплоснабжения, но «никак не влияет на текущую работу организации или оказание услуг населению сегодня». «Единой теплоснабжающей организацией в Челябинске сегодня является МУП «ЧКТС», которая продает тепловую энергию непосредственно потребителям. «Фортуму» хотелось бы взять под контроль финансовые потоки продажи тепла конкретным потребителям.[1]
Красноярск: в проекте схемы теплоснабжения, которая рассчитана, как и генплан города, до 2033 года предполагается, что до 2025 года в Красноярске будет закрыта большая часть действующих малых угольных котельных, а отапливать районы будут городские ТЭЦ. Руководители ряда котельных с таким планом развития отрасли не согласны.
Разработчики проекта, в частности, сообщали, что провели оценку состояния городской окружающей среды и выяснили: при закрытии котельных и перераспределении тепловой нагрузки на действующие ТЭЦ количество выбросов в окружающую среду снизится. Однако многие противники схемы уверены, что именно ТЭЦ являются основным источником загрязнения воздуха, а увлечение нагрузки только усугубит ситуацию.
Еще одним поводом для дискуссий стал вопрос стоимости тепла для конечного потребителя. Разработчики заявляют, что введение схемы и появление в дальнейшем в городе единой теплоснабжающей организации приведет к снижению тарифа, так как будут созданы конкурентные условия для тех предприятий, у которых ЕТО будет покупать теплоэнергию. Однако владельцы котельных пытаются убедить горожан в обратном. По их заявлениям, весь процесс ведет к монополизации рынка и, как следствие, росту тарифа. Кроме того, представители малых теплоэнергетических предприятий не согласны с предложенными в проекте зонами действия единых теплоснабжающих организаций, заявляя об отсутствии технологической связанности между системами теплоснабжения ТЭЦ и системами теплоснабжения ряда котельных.
В свою очередь разработчик опирается на то, что согласно федеральному закону «О теплоснабжении», приоритет в схеме отдается тем предприятиям, которые одновременно производят и тепловую, и электрическую энергию, то есть именно ТЭЦ. Владельцы котельных же задаются вопросом, что будет с их рабочим персоналом после закрытия производств.[2]
Резюме по п.2.4
Основной спор касается выбора теплоисточника для новых районов — ТЭЦ или котельной — и сроков перевода тепловой нагрузки с котельных на ТЭЦ. Многие муниципалитеты, вопреки требованиям Минэнерго, лишь увеличивают нагрузку на неэффективные котельные вместо их закрытия.
В проблемных городах платежи за тепло распределяются, как правило, через владельцев и арендаторов распределительных теплосетей.
Таким образом, проведенный анализ показывает, что все конфликты в теплоснабжении сосредоточены вокруг единственного вопроса (с нашей точки зрения): кто должен нести бремя финансовых расходов по обеспечению нормального функционирования технологической цепочки «генератор-транспортировщик-сбыт».